Курсовая: Зарубежный опыт организации государственного управления в унитарном государстве на примере Франции
Министерство образования РБ
Могилевский государственный университет им. А.А. Кулешова
Кафедра экономической теории
КУРСОВАЯ РАБОТА
по дисциплине
«ОРГАНИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО
УПРАВЛЕНИЯ»
на тему
«ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ ОРГАНИЗАЦИИ
ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В УНИТАРНОМ
ГОСУДАРСТВЕ: НА ПРИМЕРЕ ФРАНЦИИ»
Выполнила: студентка V курса, ОЗО
ГиМУ, группы Э-991
Проверил:
г. Могилев, 2003г
СОДЕРЖАНИЕ
I. Введение
II. Конституция Пятой Республики
III. Отдельные органы государственной власти
1) Центральные органы государственной власти
2) Региональное и местное самоуправление
3) Органы судебной власти Франции
IV. Особенности государственной службы во Франции
V. Заключение
Список использованной литературы
I. ВВЕДЕНИЕ
Унитарные правительства и их центральная администрация значительно больше влияют
на повседневную жизнь граждан, чем федеративные. Многие унитарные государства
имеют национальные полицейские силы и строгий контроль над местной полицией.
Обычно в этих странах существует единая судебная система, работники которой
назначаются центральной администрацией. Большинство унитарных европейских
государств имеют сегодня бюрократию, структурированную по французскому
образцу. Именно по этой причине темой своей курсовой работы я выбрала
организацию государственного управления во Франции.
[1]
Во Франции раньше, чем в других западноевропейских странах, завершился
процесс централизации, произошло обособление госаппарата от гражданского
общества, возникла профессиональная бюрократия, основанная на спецификации
функций, разделении труда и дифференциации ролей. Политическая система
Франции сформировывалась на протяжении многих лет и даже веков. Франция по
праву считается колыбелью республиканских идей. В середине XVIII века, с
окончанием объединения страны и консолидацией абсолютизма, происходит
постепенная централизация административно-государственного управления. С
помощью профессиональной бюрократии королевская власть все более обособляется
от общества. Муниципальные вольности уничтожаются, на место старой
администрации приходят новые учреждения, подчиняющиеся приказам, идущим из
центра.
В период Великой французской революции продолжалось «строительство»
государственного аппарата: в 1789 г. были ликвидированы все феодальные
привилегии па государственной службе, в 1790 г. провинции были заменены
департаментами, в 1791 г. закон Ле Шапелье запретил создание любых
добровольных объединений, «промежуточных ассоциаций» между государством и
гражданами.
При Наполеоне I централизация государственного аппарата и его
институционализация усилились. Он подписал конкордат с Ватиканом, давший
государству эффективный контроль над церковью, выработал гражданский кодекс,
создал институт префектов и супрефектов, назначил комиссаров полиции во все
города, организовал жандармерию. Наполеон заимствовал основные элементы
французской бюрократической системы из двух институтов французского общества
— армии и церкви, которыми он искренне восхищался. В представлении Наполеона
идеальный имперский чиновник должен был быть «наполовину военным, наполовину
священником». Поэтому наполеоновская бюрократия была основана на трех
принципах: иерархии, дисциплине, унификации. Именно в этот период были
созданы основные институты французского государства и сформировались
традиции французской бюрократии.
Далее в курсовой работе будет детально рассмотрена организация
государственной власти во Франции, отдельные ее ветви, специфические
особенности.
II. КОНСТИТУЦИЯ ПЯТОЙ РЕСПУБЛИКИ.
Ныне существующая конституция была принята в 1958 г. Она установила в стране
президентский режим и новую, Пятую республику. Конституция состоит из
преамбулы, 17 разделов и 93 статей. Главная черта Конституции 1958 г. -
концентрация политической власти в руках исполнительных органов. Французская
центральная исполнительная власть имеет "двухглавую" структуру: она включает
Президента Республики и Премьер-министра. Полномочия главы государства
значительно расширялись. Статья 5 Конституции закрепляет за ним обязанность
обеспечивать “своим арбитражем нормальное функционирование государственных
органов, а также преемственность государства”.
[2] В этой же статье провозглашается, что президент является “гарантом
национальной независимости, территориальной целостности, соблюдения соглашений
Сообщества и договоров”.[3]
Президент, обладающий собственными важнейшими полномочиями, осуществляемыми
без контрассигнации членов правительства, должен нести ответственность за
наиболее общие направления деятельности государства. На Премьер-министра,
назначаемого Президентом, возложена обязанность представлять и осуществлять
иные акты исполнительной власти. Он должен проводить в жизнь политику, исходя
из общих ориентаций Президента. Правительство несет политическую
ответственность перед Национальным собранием и уголовную перед обеими
палатами парламента. Однако, юридическая иерархия исполнительной власти
фактически не существует на практике с самого начала существования Пятой
Республики установился обычай ответственности Правительства перед Президентом
страны, т.е. был введен монизм исполнительной власти. Сосредоточение власти в
руках главы государства и Правительства - одно из проявлений конституционно-
автоританой тенденции во французском государственном механизме, которая
всегда был ему присуща. Избираемый помимо парламента путем всеобщего и
прямого голосования, Президент находится на вершине иерархии органов
государственной власти. Хотя формально-юридические полномочия Президента
оставались неизменными за все время существования Пятой Республики, поправка,
установившая ныне действующий порядок замещения поста главы государства,
укрепила и без того его господствующее положение.
Еще одна особенность Конституции 1958 г. - учреждение Конституционного
совета, органа, ранее не известного французской истории.
Раздел 1 Конституции "О суверенитете" определил основные девизы и принципы
страны. Девиз: "Свобода, Равенство, Братство". Принцип:
"Правление народа, по воле народа и для народа". Статья 3 определяет носителя
национального суверенитета - народ, признает равноправие мужчин и женщин в
области реализации гражданских и политических прав. В статье 4 сформулировано
отношение государства к политическим партиям.
Раздел II посвящен Президенту Республики, его компетенции, порядку и
процедуре его избрания. Раздел содержится в ст.5-19.
В разделе III регламентируется деятельность Правительства Франции (ст. 20-23).
Раздел IV посвящен Парламенту страны, деятельности его палат,
взаимоотношениям Парламента и Правительства. Продолжение изложения
взаимоотношений Парламента и Правительства содержится в отдельном разделе V,
Система взаимоотношений законодательной и исполнительной властей изложена в
ст-34-51.
В разделе VI специально закреплены нормы "О международных договорах и
соглашениях", что особенно важно для современной Франции в условиях
интеграции в Европейское Сообщество (ст.52-55).
В Конституции Франции в разделе VII регламентируется деятельность
Конституционного совета. Это исключительно интересный орган, И пример
Франции может быть достаточно назидательным для России. Так, в состав сверх
девяти членов в Конституционный совет пожизненно входят бывшие президенты
Республики. Таким образом, "отставные президенты" имея большой опыт управления
страной, помогают в решении важных проблем.
Раздел VIII Конституции "О судебной власти", дополняют в IX, Х разделах
"Высокая палата правосудия" и "Об уголовной ответственности членов
Правительства". В разделе XI Конституции регулируется деятельность
Экономического и социального совета, который по запросу Правительства дает
свое заключение по проектам законов, ордонансов и декретов, которые
представляются ему на рассмотрение.
Раздел XII Конституции "О территориальных коллективах" регулирует
взаимодействие территориальных коллективов: коммун, департаментов, заморских
территорий.
Раздел XIII "О сообществе" утверждает, что все государства Сообщества
пользуются автономией, самоуправлением, демократически и свободно
распоряжаются своими собственными делами. Все граждане Сообщества, (а по
Конституции существует только одно гражданство Сообщества), независимо от
своего происхождения, расы или вероисповедания, равноправны. Они имеют
одинаковые обязанности. Далее в разделе, в статье 78 изложена компетенция
Сообщества, а в статьях 80-85 указаны органы власти и управления Сообществом.
В статьях 86-87 - освещаются вопросы изменения статуса Сообщества и др.
Раздел XVI содержит положения о порядке пересмотра Конституции. В целом,
Конституция Франции представляет собой Основной закон неделимого, светского,
демократического и социального государства с республиканской формой правления,
в котором достаточно четко определена сфера компетенции Президента, Парламента;
процедура, применяемая при постановке вопроса об ответственности Правительства
перед Национальным собранием и др.[4]
III. ОТДЕЛЬНЫЕ ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
1) Центральные органы государственной власти
Особенностью управления французским государством при четком в соответствии
принципу разделения власти является некоторый приоритет исполнительной власти
перед законодательной. В Пятой Республике центральная исполнительная власть
представлена Президентом и Правительством.
Президент обеспечивает своим арбитражем нормальное функционирование
публичных властей, а также преемственность государства.
Президенту принадлежат важные личные полномочия и ответственность за судьбу
страны.
Показателями широких полномочий Президента Франции могут служить положения
статьи 16 Конституции: "Когда институты Республики, независимость нации,
целостность ее территории или выполнение ее международных обязательств
оказываются под серьезной и непосредственной угрозой, а нормальное
функционирование конституционных государственных властей прекращено,
Президент Республики принимает меры, которые диктуются этими
обстоятельствами, после официальной консультации с Премьер-министром,
председателями палат, а также с Конституционным советом. Он информирует об
этом нацию в своем послании. Из приведенной статьи Конституции усматривается
право Президента на роспуск Национального Собрания. Лишь в трех случаях: во-
первых, в соответствии со ст. 16 (последний абзац) Президент не может
распустить Национальное собрание в период осуществления чрезвычайных
полномочий; во-вторых, не может быть произведен роспуск Национального
собрания в течение года, последующего после предыдущего роспуска; в-третьих,
временным Президентом республики (т.е. когда функции Президента временно
исполняет председатель Сената).
Одним их самых серьезных полномочий Президента, закрепленных в статье 11
Конституции является право проводить национальный референдум (об этом
подробно указывалось в разделе о референдуме).
Роль Президента значительно возрастает, когда на основании статьи 16
Конституции, он решает ввести в стране чрезвычайное положение. Указанная
норма, закрепленная в Конституции позволяет Президенту ввести настоящую
единоличную диктатуру, во время осуществления которой он принимает все меры,
которые, по его мнению, диктуются обстоятельствами.
Из текста Конституции не ясно, достаточно ли серьезными являются меры
контроля за деятельностью Президента, поскольку не контролируется сам момент
введения чрезвычайного положения. В Конституции фигурируют ни к чему не
обязывающие фразы, что глава государства лишь должен получить "официальную
консультацию" у Премьер-министра, председателей парламентский палат и
Конституционного совета. Полученные "мнения" этих лиц не обязательно
исполнять.
В соответствии с Конституцией, Президент практически полностью формирует
исполнительную власть. Он назначает министров, всех высших чиновников (лишь
мелкие государственные служащие назначаются декретами министров).
Президент - глава вооруженных сил, он председательствует в высших советах и
комитетах национальной обороны.
Хотя Конституция не содержит права Президента вводить в действие стратегические
ядерные силы. это право было предусмотрено декретом от 14 января 1964 г
[5].
Президент заключает и ратифицирует международные договоры (за
исключением тех, которые требуют обязательной ратификации парламентом). В части
осуществления судебной власти Президент обладает правом помилования.
Статья 64 Конституции наделяет Президента особыми полномочиями как гаранта
независимости судебной власти.
Являясь центральным органом исполнительной власти, во взаимоотношениях с
Правительством (также элементом центральной власти), Президент
председательствует в Совете Министров, подписывает декреты и ордонансы,
принятые в нем; принимает участие в рассмотрении законопроектов Правительства;
назначает на гражданские и военные должности, аккредитует послов и чрезвычайных
посланников в иностранных государствах,
Широта полномочий Президента во многом зависит и от личности Президента.
Многие положения Конституций и создавались под определенную "сильную
личность". На практике Президенты иногда очень широко толкуют положения
Конституции, регламентирующие их полномочия. Достаточно осмыслить статью 13
Конституции, чтобы сделать вывод о неограниченных возможностях использовать
ряд ее положений для расширения роли и значения Президента.
Президент в своей повседневной деятельности пользуется услугами личного
аппарата, состоящего порой не из одной сотни человек. В состав аппарата
входят: кабинет, генеральный секретариат, военный штаб, несколько чиновников
для особых поручений. Все сотрудники этих служб назначаются Президентом лично.
Центральным коллегиальным органом Исполнительной власти во Франции является
Правительство. В состав Правительства входят Премьер-министр и министры.
Конституция различает два понятия:
Совет министров - как собрание министров под представительством Президента
Республики, и Кабинет министров - как собрание министров под
председательством Премьер-министра. Совет министров осуществляет полномочия,
принадлежащие по Конституции правительству. Все акты, исходящие от этого
органа, подписываются Президентом. Премьер-министр может председательствовать
в Совете министров в очень редких случаях и только на основании специальных
полномочий, предоставленных Президентом по определенной повестке дня.
Деятельность Правительства регламентирована в разделе III Конституции. Хотя
выше было очень много сказано о неограниченных полномочиях Президента
Франции, статья 20 Конституции придает Правительству также высокий авторитет:
"Правительство определяет и проводит политику нации. В его распоряжении
находятся администрация и вооруженные силы".
В статье 21 Конституции говорится о полномочиях Премьер-министра:
"Премьер-министр руководит деятельностью Правительства. Он несет
ответственность за национальную оборону. Он обеспечивает исполнение законов. С
соблюдением статьи 13 Конституции он осуществляет регламентарные полномочия и
назначает на гражданские и военные должности... В случае необходимости он
замещает Президента Республики в качестве председателя на заседаниях советов и
комитетов, упомянутых в статье 15[6]".
"В исключительных случаях он может замещать Президента Республики в качестве
председателя на заседаниях Совета Министров по определенному поручению
Президента и с определенной повесткой дня".
Из текста Конституции можно сделать следующие выводы о роли Премьер-министра.
Его полномочия как координатора работы министерств достаточно широки.
Премьер-министр контролирует работу министров, дает указания о составлении
важнейших актов (бюджет, экономические планы и т.д.).
Премьер-министр обладает значительными правами в отношении Парламента. Часть
этих полномочий он осуществляет лично, часть в сотрудничестве с Президентом.
В соответствии со статьей 29 Конституции по требованию Премьер-министра может
быть собран Парламент на внеочередную сессию. Премьер-министр обладает правом
законодательной инициативы, лично участвует в работе парламентских комиссий и
в палатах парламента. В любое время Премьер-министр может выступить в любой
из палат Парламента.
В разделе Конституции "Об отношениях между Парламентом и Правительством", в
статье 34 ограничена законодательная компетенция Парламента. Вместе с тем,
Премьер-министр наделяется более широкими правами в части отмены или
изменения законов и ордонансов, действовавших до издания нынешней Конституции
1958 г. Фактически Премьер-министр выступает как законодатель.
У Премьер-министра, также как и у Президента, имеется достаточно
многочисленный аппарат. Он состоит из собственного комитета Премьер-министра,
генерального секретариата планирования, генерального секретариата
национальной обороны, юридической и технической службы и др. Также в
распоряжении Премьер-министра находится генеральный секретариат Правительства
с его многочисленными службами.
Правительство назначается следующим образом: Президент Республики подбирает
кандидатуру на пост Премьер-министра и назначает его. Премьер-министр
подбирает министров и представляет Президенту, который их назначает.
Полномочия Правительства делятся на осуществляемые им коллегиально и
осуществляемые лично Премьер-министром. Статья 23 Конституции запрещает
совмещать функции члена Правительства с осуществлением любого
парламентского мандата, с любой должностью профессионального
представительства общенационального характера, с государственной службой или
профессиональной деятельностью. Органический закон устанавливает
порядок замещения лиц, обладающих вышеуказанными мандатами, функциями или
должностями,
Высшим законодательным органом Франции является Парламент. Его компетенция
закреплена в разделе IV Конституции. Парламент состоит из двух палат:
Национальное собрание и Сенат. Своеобразие французского Парламента состоит в
том, что согласно статье 24 Конституции: "Депутаты Национального собрания
избираются прямым голосованием. Сенат избирается путем косвенного голосования.
Он обеспечивает представительство территориальных коллективов
Республики. Французы, проживающие за пределами Франции, представлены в Сенате
[7]".
Национальное собрание - нижняя палата, а Сенат - верхняя палата Парламента.
Парламент собирается на сессию один раз в году: она открывается в первый рабочий
день октября и заканчивается в последний день июня. Сессия должна длиться не
более 120 дней. Исключение составляют обстоятельства чрезвычайного
положения и сессия может собраться помимо обычного регламента после
переизбрания Национального собрания, если второй четверг после выборов не
приходится на обычную сессию. Чрезвычайные сессии парламента созываются с
определенной повесткой дня либо по требованию Премьер-министра, либо
большинства членов Национального собрания.
Председатель Национального собрания избирается на продолжительность
легистратуры, т.е. всего времени, на которое избраны члены палаты, а
Председатель Сената избирается после каждого частичного обновления этой палаты.
Открытие и закрытие сессий осуществляется декретом Президента Республики.
Законы принимаются Парламентом (статья 34 Конституции). Любой законопроект или
законодательное предложение последовательно рассматриваются в обеих палатах
Парламента для того, чтобы был принят идентичный текст.
Во французском Конституционном праве существует различие между
законопроектами и законодательными предложениями. Законопроекты вносятся
Правительством Франции, а законодательные предложения - членами Парламента.
Если в результате разногласий между палатами законопроект или законодательное
предложение не было принято после двух чтений в каждой палате или, если
правительство потребует его срочного обсуждения, то после одного чтения в
каждой из палат Премьер-министр имеет право созвать заседание смешанной
паритетной комиссии, уполномоченной предложить акт, касающийся положений,
по которым остаются разногласия.
Текст, выработанный смешанной комиссией, может быть представлен Правительством
на одобрение обеих палат. Ни одна поправка к нему не может быть принята
без согласия правительства.
Парламент принимает проекты финансовых законов. Если Национальное собрание не
приняло решения по проекту в первом чтении в течение сорока дней после его
внесения, Правительство передает проект на рассмотрение Сената, который
должен принять решение в течение пятнадцатидневного срока.
Конституция очень подробно регламентирует все случаи отклонений
законопроектов и законодательных предложений, однако даже без подробного
изложения в настоящем пособии видно, что законодательная власть во Франции
более ограничена, чем исполнительная. И все же права члена Парламента
достаточно защищены Конституцией (статья 26).
Член Парламента обладает правом депутатской неприкосновенности
(иммунитетом). Это означает, что ни один член Парламента не может
подвергаться преследованию, розыску, аресту, заключению или суду за высказанные
мнения или за голосование при исполнении им своих функций.
Ни один член Парламента во время сессии не может подвергаться преследованию или
аресту за преступления или проступки без разрешения палаты, в состав которой он
входит, за исключением случаев задержания на месте преступления.
Парламент сам вправе учреждать комиссии по расследованию и контролю и особые
комиссии (по снятию парламентской неприкосновенности и т.д.).
Правовое положение членов Парламента существенно не отличается от избранных
представителей других стран.
Они рассматриваются как представители всей нации и выполняют свои функции на
основе представительного, а не императивного мандата, который в
соответствии со статьей 27 Конституции является недействительным.
Для того, чтобы сделать окончательный вывод о полномочиях Парламента, достаточно
ознакомиться с перечнем законодательных актов, которые им принимаются (эти
законы перечислены в статье 34 конституции). Все области, находящиеся за
пределами упомянутых в этой статье, отнесены к ведению исполнительных органов
власти[8].
Центральными органами конституционного контроля во Франции являются:
Конституционный совет и Государственный совет.
Конституционность актов, исходящих от государственных органов,
рассматривается различными органами: от парламента - Конституционным советом,
от органов исполнительной власти - Государственным советом.
Компетенция Конституционного совета разнообразна. Совет рассматривает жалобы,
связанные с правильностью избрания членов Парламента, вопросы неизбираемости
и несовместимости должностей, возникающие в отношении членов Парламента.
Совет обсуждает регламенты палат Парламента до их применения для проверки их
соответствия Конституции.
Конституционный совет обладает широкой компетенцией относительно выборов
Президента (участвует в подготовке выборов, в производстве операций по
выборам и в объявлении их результатов). Совет дает консультации Правительству
по организации выборов, кандидатуры на пост Президента представляются в
Совет, и он составляет их список; Совет проверяет правильность выдвижения
кандидатов, публикует составленный им список. На практике Конституционный
совет рассматривает жалобы, участвует при введении в стране чрезвычайного
положения (статья 16 Конституции) наблюдает за проведением референдума и
объявляет его результаты,
Основная же функция Конституционного совета - рассмотрение соответствия
законодательных и иных нормативных актов Конституции страны, а также контроль
за соответствием международных договоров Основному закону.
Кроме того, на Конституционный совет возложены обязанности по разрешению споров
о распределении компетенции между законодательной и исполнительной властью
[9].
Государственный совет выступает как высший орган административной юстиции
и как консультативный орган Правительства. В первом случае Совет осуществляет
контроль за деятельностью административных органов. Совет выполняет также
обязанности кассационной инстанции в отношении апелляционных
административных судов, и в отношении дел, поступающих из Счетной
палаты, Суда бюджетной дисциплины и т.д
[10].
В соответствии со ст. 38 и ст. 39 Конституции он дает предварительные
заключения по законопроектам Правительства. Совет консультирует Правительство
и министров по юридическим вопросам.
Высший орган магистратуры - высший административный орган по делам
французских судей и прокуроров. Обеспечивает независимость судебной власти.
2) Региональное и местное самоуправление
Вся система местных органов Франции строится в соответствии с
административно-территориальным делением. Они представлены коммунами,
департаментами и регионами, где являются выборными органами. Основу
территориальной организации составляют коммуны. Коммуна насчитывает
приблизительно 36 тыс. человек, управляется муниципальным советом и мэром,
который является органом исполнительной власти. Совет управляет делами коммуны.
Он принимает решения по вопросам, затрагивающим интересы ее граждан по всем
социальным проблемам: распоряжается имуществом, создает необходимые службы
(больницы, рынки, дороги, музеи, школы и т.д.).
Основной единицей административно-территориального деления Франции являются
департаменты. В стране они представлены в числе 96 внутренних и так
называемых заморских департаментов. К ведению департаментского Совета относится
принятие местного бюджета и контроль за его исполнением, организация
департаментских служб, управление имуществом департамента. Исполнительным
органом департамента является председатель генерального совета (ранее это
называлось службой префекта). Председатель подготавливает и исполняет
решения Совета, несет ответственность за управление департаментом, является
распорядителем кредитов, а также главой административных и технических служб
департамента[11].
Самой крупной единицей в административном делении Франции является регион.
Регионы имеются и в заморских территориях. В принципе, регион похож на
департамент. У них примерно одни и те же органы власти и управления. Однако в
отличие от департамента в каждом регионе учреждены экономические и социальные
комитеты и региональный комитет по займам. В регионе действует своя счетная
палата. Региональный совет избирает своего председателя, который является
исполнительной властью в регионе.
Французское местное и региональное управление строится на основе сочетания
управления и самоуправления. Управление осуществляют назначаемые чиновники
(комиссары Республики, супрефекты и др.). Самоуправление предоставлено
выборным органам согласно Европейской хартии о местном самоуправлении
(Приложение 1). Комиссар Республики назначается в каждый департамент Советом
министров. В регионе комиссар Республики наиболее значительного департамента
является комиссаром региона. Комиссар Республики представляет "каждого из
министров" и "несет ответственность за национальные интересы, за соблюдение
законов и поддержание общественного порядка", (статья 34 Закона от 2 марта 1982
г.[12]). Финансовый контроль
осуществляет региональная счетная палата. Она проверяет счета местных
коллективов, их законность и "надлежащее использование кредитов, фондов и
ценностей".
В Париже государство представлено двумя должностными лицами - Комиссаром
Республики и Префектом полиции. Париж одновременно представляет и коммуну, и
департамент, а его органом является Совет Парижа.
3) Органы судебной власти Франции
Судебная система Франции регламентируется в Разделе VIII Конституции "О
судебной власти".
Как уже указывалось выше, Президент страны в соответствии со статьей 64
Конституции является гарантом независимости судебной власти. "Статус судей
устанавливается органическим законом". "Судьи несменяемы"
[13].
Французское правосудие основывается на принципах: коллегиальности (есть, однако,
исключения), профессионализма, независимости, которая обеспечивается рядом
гарантий (несменяемость не распространяется на магистратов
административной юстиции). Закон 1977 г. установил, что расходы на
осуществление правосудия при рассмотрении гражданских и административных дел
возлагаются на государство. Это правило не распространяется на
уголовную—юстицию. Доступность правосудия - это еще один из показателей
демократичности французского правосудия в том случае, когда речь идет о защите
имущественных прав. Что же касается уголовной юстиции, то совершенно
справедливо закон подходит к тому, чтобы осужденное за преступление лицо само
несло расходы в отношении причиненного ущерба, как обществу, так и отдельным
лицам.
Следующий немаловажный принцип - равенство перед правосудием и нейтральность
судей, публичное рассмотрение дела и возможность двойного рассмотрения дела (в
первой и апелляционной инстанции). Законом предусмотрена также
возможность кассационного обжалования. По общему правилу (за
исключением суда присяжных) уголовные и гражданские суды находятся в
одном судебном учреждении.
Судебная система Франции многоступенчата, и ее можно разделить на две
ветви - собственно судебную систему и систему административных судов. Есть еще
и суды по специальным назначениям. Низшую ступень в системе судов общей
юрисдикции занимают трибуналы малой инстанции. Дела в таком трибунале
рассматриваются судьей единолично. Однако при каждом из них состоит несколько
магистратов (это судьи трибунала большой инстанции, командируемые в суды
низших звеньев на три года). Трибунал малой инстанции рассматривает дела
незначительные с суммой иска до 20 тыс. франков. Решения таких судов
апелляционному обжалованию не подлежат.
При рассмотрении уголовных дел этот суд называется трибуналом полиции.
Трибунал большой инстанции приходится один на департамент (в больших
департаментах их бывает несколько).
Эти трибуналы делятся на палаты: по гражданским делам и исправительный суд.
Апелляционный суд всегда выносит решения коллегиально. Гражданско-правовая
часть апелляционного суда состоит из двух палат: по гражданским и социальным
делам. Имеется также палата по торговым делам. Одной из функций обвинительной
палаты является функция дисциплинарного суда в отношении офицеров судебной
полиции (офицеров МВД, военной жандармерии и т.д.). Есть также палата
жандармерии по делам несовершеннолетних.
В каждом департаменте есть суд присяжных. В состав суда присяжных входят три
члена, а его председатель обязательно является членом Апелляционного суда.
Кроме судей в суде присяжных присутствуют присяжные заседатели. Их
девять. Их подбирают по спискам избирателей.
Во Франции действуют судебные органы специального назначения: торговые суды,
военные суды (исправительный трибунал и суд присяжных и др.). На вершине
судебной системы находится кассационный суд. Прокуратура представлена
прокурорами при судах разных уровней. Генеральный прокурор с заместителями
находится при апелляционном суде. Прокуратура при кассационном суде включает
генерального прокурора, его первого заместителя и заместителей. Все прокуроры
подчинены министру юстиции.
6.ОСОБЕННОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ
СЛУЖБЫ ВО ФРАНЦИИ
Корни французской бюрократической системы уходят во времена абсолютизма.
Суть французской государственной службы - закрытая и подробно
регламентированная система административной карьеры.
Правовой статус французского карьерного чиновника регулируется нормами не
трудового, а административного права и права государственной службы как его
части. Также система ориентирована на то, что человек, однажды поступивший на
госслужбу, останется там всю свою трудовую карьеру. Итак, юридической основной
ее статуса являются Конституция 1958 г.. Закон от 13 июля 1983 г. о правах и
обязанностях служащих и Закон от 11 января 1984 г., содержащий положения общего
статута центральной госслужбы[14].
Помимо общего статута, некоторые виды госслужбы регламентируются особыми и
специальными статутами, которые принимаются декретом Государственного Совета
после консультаций с Высшим советом центральной госслужбы. Дополнительными
источниками права в данном отношении являются также решения Конституционного
Совета и административных судов.
Президент, который утверждает ряд назначений, сделанных министрами,
управляет межведомственным штатом гражданских администраторов, а также в
целом отвечает за политику в области центральной государственной службы. На
практике этим занимается небольшое по составу головное ведомство -
Генеральное управление администрации и госслужбы. На нем лежат контрольно-
координационные функции в области кадровой политики. Вместе с ним
фактическое соуправление осуществляет Бюджетное управление Министерства
экономики и финансов, в обязательном порядке проверяющее все акты, прямо или
косвенно затрагивающие финансовые вопросы госслужбы. Компетенция других
министерств ограничена в основном решениями по индивидуальным вопросам -
назначение, прием в штат, повышение, дисциплинарные меры, перевод на пенсию.
Защита корпоративных интересов чиновников возложена на консультативные
органы - Высший совет центральной госслужбы, паритетные административные
комиссии, паритетные технические комитеты гигиены и безопасности. Эти
ротируемые коллегиальные органы обычно образуются из равного числа
представителей администрации и делегируемых профсоюзными организациями
чиновников. Иногда их даже называют органами самоуправления чиновников.
Чиновником по французскому праву является лицо, назначенное на постоянную
должность, включенное в штат и получившее ранг в административной иерархии.
Госслужащий - понятие более широкое: это лицо, основной деятельностью которого
является несение административной службы в пользу госоргана. Таким образом, все
чиновники - госслужащие, но не все госслужащие -чиновники. Если чиновник по
определению связан с госслужбой на всю свою профессиональную жизнь фактом
включения его в штат и присвоения ему ранга, то другие категории госслужащих
рассматриваются как люди временные или во всяком случае не до конца
интегрированные в систему, не полностью "свои".
К таким категориям относятся: 1) почасовики, т.е. лица, нанятые для
выполнения определенной задачи на условиях повременной оплаты; 2) работники
по контракту, нанимаемые на трехлетний срок с возможностью однократного его
продления; 3) помощники, т.е. служащие, нанятые без контракта, односторонним
решением администрации для выполнения временной работы; 4) чиновники-
стажеры, т.е. служащие, назначенные на постоянную должность, но с
испытательным сроком от шести месяцев до двух лет; по итогам стажировки они
сдают тесты, после чего могут быть зачислены в штат. Таким образом, есть
несколько категорий служащих как бы "второго сорта", которые хотя и работают
в госаппарате, но гарантии и привилегии, предусмотренные статусом чиновника,
на них не распространяется.
Теперь рассмотрим структуру полноправного чиновничества французского
государства - его "белой кости". В основе ее лежат четыре категории: А, В, С и
Д.
Высшая - "А" - объединяет штаты чиновников с магистерской степенью,
занимающихся разработкой концепций и руководством (атташе, гражданские
администраторы и т.д.). В категорию "В" входят чиновники среднего звена,
имеющие дипломы бакалавров или равноценные им (административные секретари,
контролеры и пр.). Последующие две категории охватывают работников
практического уровня с более низким образованием. Как правило, вся карьера
чиновника проходит внутри одной категории. Переход в более высокую скорее
исключение. Внутри каждой категории действует индексированная шкала,
устанавливающая минимальный и максимальный оклады входящих в нее чиновников.
Каждая категория охватывает несколько рангов. Ранги, пожалуй, - основное
звено карьерной классификации. Ранг дает своему владельцу право на занятие
ряда соответствующих ему должностей и является для чиновника важной
гарантией стабильности его положения, защитой от превратностей
административной жизни. Каждый ранг делится на ступени, и вся карьера
чиновника проходит, как правило, через повышение ступеней и рангов.
Должность - понятие, отдельное от ранга. Это - конкретная рабочая позиция
и соответствующая ей ставка в бюджетном расписании. Административный орган
самостоятельно назначает чиновника на должность, адекватную его рангу. Каждому
рангу соответствует ряд должностей.
Согласно французскому праву понятия чиновника и работника по контракту
являются взаимоисключающими. Чиновник сам не может вести переговоры об
условиях своей работы. Он обязан полностью подчиняться установленным статутом
нормам. Но, с другой стороны, ему и не может быть навязано ничего, не
предусмотренного статутом. При конфликте с нанимателем дело рассматривает
не обычный, а специальный административный суд. Кроме того, права чиновника
защищают профсоюзы.
Допуск к государственным должностям. Принцип равного доступа закреплен в
Конституции, предполагая запрет любой дискриминации на основании пола,
убеждений или взглядов кандидата. Однако этот принцип не является абсолютным.
Если кандидат выражает свои взгляды образом, несовместимым с должностью, на
которую он претендует (например, резко критикует политику правительства, на
службу к которому нанимается), это служит основанием для откло-н^Цйя его
кандидатуры. Закон устанавливает пять условий допуска: наличие французского
гражданства, обладание политическими правами, соблюдение законов, положительное
отношение к законам о службе в армии, а также физическая пригодность для данной
работы. Соблюдение принципа равного доступа контролируется судом.
Принцип и технология конкурсного набора. Конкурс считается наиболее
демократичным и эффективным способом отбора, поскольку позволяет выделить
способных, основываясь исключительно на их заслугах и талантах. Впрочем,
несмотря на эти несомненные достоинства, конкурс, тем не менее, критикуют как
за дороговизну процедуры, так и за фактическое преимущество, которое получают
люди, имеющие лучшую академическую подготовку, т.е. учившиеся в
привилегированных учебных заведениях.
Закон определяет конкурс, как способ распределения ограниченного числа
госдолжностей посредством испытаний, позволяющих независимому
коллегиальному органу - жюри классифицировать конкурсантов по их заслугам
для последующего назначения на должности. Конкурс открывается постановлением
соответствующего министра и может быть либо исключительно "внешним" (еще его
называют "учебным"), т.е. предназначенным только для кандидатов, лишь
предполагающих поступить на госслужбу, либо "внутренним", или "конкурсом
чиновников", т.е. для .продвижения служащих, уже имеющих определенный стаж,
либо открытым и для тех, и для других, что на практике чаще всего и бывает.
Постановление об открытии конкурса должно быть предано широкой огласке,
достаточность которой определяет Административный суд.
Жюри формирует орган, обладающий полномочиями назначать на открывающие
должности. Оно должно быть беспристрастным и подчиняться лишь регламенту
конкурса. По результатам испытаний жюри составляет список пригодных, с его
точки зрения, кандидатовответствии с полученными оценками. Оно вправо вообще
не одобрить ни одного кандидата либ( представить их меньше, чем число
вакантны) должностей, а также составить дополнительный список. Этим
полномочия жюри исчерпываются Его положительная рекомендация дает лишь воз
можность, а не право претендовать на должность
Само назначение производится органом ил^ лицом, объявившим конкурс. Он связан
рекомен дацией жюри, поскольку должен придерживатьс» представленного этим
жюри списка, а также установленной ранжировки кандидатов, но в принципе
может и вообще отказаться от назначения кого-либо на должность. Лицо,
получившее назначение не сразу приобретает статус чиновника, а получаеэ
должность чиновника-стажера либо ученика на срок и условиях, о которых
говорилось выше.
Административный суд контролирует законность конкурсов и производимых по их
итогам назначений. Любой участник конкурса имеет праве обжаловать его
результаты или произведенное по его итогам назначение по мотивам превышения
власти. Если жалоба признана правильной, те итоги конкурса аннулируются, и он
проводится заново. Правда, на практике это случается редко
Внеконкурсные процедуры набора. Принциг конкурсного отбора не является
универсальным Закон и общий статут допускают и другие процедуры: использование
списков пригодности, профессиональные экзамены или даже произвольный выбор.
Есть перечень высших должностей. назначение на которые производится по решению
правительства. Это так называемые политические должности - генеральный
секретарь правительства, директор центральной администрации, префект, посол и
т.д., причем этот перечень не является исчерпывающим и может дополняться
правительством с согласия суда. Однако лицо, назначенное подобным образом и не
состоявшее ранее на госслужбе, не приобретает посредством такого назначения
статуса чиновника.
Решения о назначениях данного уровня, разумеется, принимаются с учетом
политических взглядов кандидатов, а обладатели этих постов обязаны сохранять
лояльность правительству. При этом их могут уволить без всяких проступков с
их стороны по одним лишь соображениям целесообразности. Если человек до
этого "политического" назначения не имел статуса чиновника, то он покидает
государственную службу. Существуют и внеконкурсные способы набора, а также
полуфилантропические назначения. Ряд должностей считается
"зарезервированным" для лиц, пострадавших при оказании услуг Отечеству, -
инвалидов, вдов и сирот войны, военнослужащих и работоспособных инвалидов.
При этом они должны успешно сдать экзамен, после чего прошедших его вносят в
список с особым порядкомназначений. С целью поощрить внутреннее продвижение
установлена доля постов (от 1/6 до 1/9), замещаемых не по обычной процедуре,
а на основании профессионального экзамена, списка или произвольного выбора
из числа лиц, уже состоящих на госслужбе.
В результате чиновники, набранные по конкурсу, составляют менее половины
штата. Однако все они, независимо от способа их приема на госслужбу, имеют
право на карьеру.
Прохождение карьеры. Приобретая статус так называемого карьерного
чиновника, человек входит в своего рода "касту". Теперь он, как правило, будет
работать на госслужбе, постепенно поднимаясь по ступеням классов и рангов.
Открывающиеся перед чиновником перспективы карьеры - один из главных, с точки
зрения привлекательности, атрибутов системы закрытой госслужбы. Чиновник может
быть откомандирован в другое учреждение, международную или даже частную
организацию на срок до пяти лет, но при этом он не теряет права на продвижение
и пенсию. Другое дело, если его выводят из штата после истечения срока
откомандирования либо переводят в так называемый резерв. Последний статус
обычно связан с болезнью или иными личными обстоятельствами.
Оценка службы. Перспективы карьеры зависят от оценки работы чиновника
его руководителем. Оценка производится ежегодно и включает цифровой показатель
по шкале от 0 до 20 и письменные примечания руководителя. Она вносится в
учетную карточку работника и сообщается ему. Служащий может вносить в карточку
свои замечания, а также обжаловать оценку в административном суде. Впрочем,
на практике до этого доходит нечасто: паритетные административные комиссии,
играющие роль посредника и имеющие право потребовать пересмотра оценки, если
сочтут несогласие с ней служащего обоснованным, обычно сглаживают конфликт
[15].
Виды и механизмы повышения. Есть два вида повышения - по ступени и по
рангу. Повышение по ступени производится в рамках ранга и больше связано с
выслугой лет, чем с достоинствами работника: хорошие оценки могут ускорить
повышение, но плохие не могут ему воспрепятствовать, если чиновник достиг
максимального стажа на данной ступени. В последнем случае повышение является
правом чиновника и происходит автоматически. Другое дело - повышение ранга.
Необходимый стаж работы - лишь предварительное условие. Далее на первое место
выступают заслуги претендента, оцениваемые одним из трех способов: внесением в
список лиц, представленных к повышению, профессиональным экзаменом перед
включением в эти списки и обычным конкурсным профессиональным отбором Органы,
присваивающие более высокий ранг, полностью связаны не только списками, но и
очередностью претендентов в них. Число вакансий всегда ограничено, ибо
структура штата - процент носителей каждого ранга - величина постоянная.
Система профэкзаменов в принципе позволяет отдельным чиновникам "перескочить"
через ранг. Есть и некоторые гарантии от произвола - возможность апелляции в
паритетные административные комиссии, в Высший совет центральной госслужбы или
в административный суд. Например, отмена последним списков на повышение
обязывает администрацию составить новые списки и пересмотреть уже сделанные
повышения.
Прекращение карьеры. Нормальный способ прекращения - достижение
предельного возраста. Для так называемых "подвижных" чиновников он составляет
60, для "оседлых" - 65 лет. Этот рубеж императивен. Смягчающие меры в основном
направлены не на продление срока службы, а на более ранний "мягкий" выход из
нее (например, право на досрочное прекращение службы с трехгодичным отпуском
или переводом на полставки). Кроме того, любой чиновник может при стаже 15 лет
попросить выхода на пенсию, которая будет выплачиваться ему по достижении
пенсионного возраста. Источник пенсий - отчисления из оклада чиновника (7%) и
взносы государства. Размер пенсии ограничен 75% от последнего оклада.
Чиновник может быть снят с работы в качестве высшей дисциплинарной санкции
по соответствующей процедуре. Эта "высшая мера" автоматически влечет потерю
права на пенсию. Кроме того, он может быть уволен с согласия паритетной
комиссии по доказанной профнепригодности, а также по Закону об освобождении
(по существу, сокращении) кадров. В этом последнем случае он получает право
на пособие.
Даже после прекращения карьеры чиновник сохраняет по отношению к государству
обязательства сдержанности и беспристрастности. Последнее выражается в
запрете на занятие некоторыми видами частной деятельности.
Очень важная черта французской госслужбы - корпоративная связанность ее членов,
особенно в высшем эшелоне, т.е. в категории "А". Помимо формальных моментов,
этот круг людей объединяют сознание принадлежности к административной элите
государства и многолетние неформальные связи. По сути, категория "А" делится
на ряд неформальных "корпусов" ("grand corps"): Финансовая инспекция.
Государственный Совет, Счетная палата, дипломатический корпус и корпус
префектов, - попадая в которые, люди остаются их членами на протяжении всей
своей карьеры, даже если переходят на работу в частный сектор. Источником
пополнения этих корпусов является прежде всего Национальная школа
администрации (Ecole Nationale d' Administration) и в меньшей степени -
Политехническая школа (Ecole Polytechnique)
[16]. Эти люди оказывают значительное влияние на политическую жизнь страны
и часто сами входят в состав правительственных кабинетов. Словом,
корпоративность, даже не без элементов кастовости, - характерная черта
французской госслужбы.
7.ЗАКЛЮЧЕНИЕ
[1] Административно-государственное
управление в странах Запада: США, Великобритании, Франции, Германии. Учебное
пособие. Василенко И.А. М, 2001г. стр.151
[2] Конституция и законодательные акты
Французской республики. Госюриздат. 1958 г. стр. 311
[3] Конституция и законодательные акты
Французской республики. Госюриздат. 1958 г. стр.312
[4] Конституционное право зарубежных стран.
Ивашкевич Е.Ф. Учебное пособие. Витебск, 2002г. стр. 59
[5] Грибов В.М. Франция. Государство и политика. \\ История, №2, 2003г стр.81
[6] Конституционное право зарубежных стран.
Ивашкевич Е.Ф. Учебное пособие. Витебск, 2002г. стр. 56
[7] Административно-государственное
управление в странах Запада: США, Великобритании, Франции, Германии. Учебное
пособие. Василенко И.А. М, 2001г. стр.169
[8] Червяков А. "Институты власти во Франции" // МЭиМО 1994 г. № 8 стр.48
[9] Крутогоров М.А. Конституционный Совет Франции. М, 1993г.
[10] Административно-государственное
управление в странах Запада: США, Великобритании, Франции, Германии. Учебное
пособие. Василенко И.А. М, 2001г. стр.172
[11] Местные органы власти зарубежных
стран: правовые аспекты. Евдокимов В.Б. Старцев Я.Ю. Учебное пособие. М, 2001г.
стр. 198
[12] Конституция и законодательные акты
Французской республики. Госюриздат. 1958 г. стр.352
[13] Конституция и законодательные акты
Французской республики. Госюриздат. 1958 г. стр. 354
[14] Конституция и законодательные акты
Французской республики. Госюриздат. 1958 г. стр.358
[15] Оболонский А.В. Государственная
служба во Франции. \\ Государство и право. №11, 2000 г. стр. 54
[16] Административно-государственное
управление в странах Запада: США, Великобритании, Франции, Германии. Учебное
пособие. Василенко И.А. М, 2001г. стр.161 |
